Breves apuntes preliminares sobre el conflicto de jurisdicciones territoriales en el Perú

 

Para nadie es un secreto que el Perú crece y no solo en términos macroeconómicos, sino también a nivel poblacional, lo que antes eran pequeños pueblos, hoy son ciudades medianas, y las que antes eran ciudades pequeñas hoy son grandes metrópolis, en esta dinámica natural de las sociedades modernas, se presentan fenómenos complejos de integración y también, desintegración que, forman parte de los pros y los contras del crecimiento urbano.

El Perú es un país que durante la segunda mitad del siglo XX sufrió enormes transformaciones, pero también grandes crisis, mientras que la mayoría de los países de la región, crecían económicamente también lo hacían sus infraestructuras, sus marcos normativos y todo lo que tiene que ver con su ordenamiento territorial, lamentablemente, el Perú empezó tarde este proceso e, incluso hasta el día de hoy se mantiene inconcluso, la falta de consenso y entendimiento de la necesidad de un ordenamiento territorial más eficiente, ha llevado a que existan conflictos territoriales normativos en todo el país, conflictos que van desde problemas limítrofes entre grandes regiones, pasando por provincias, hasta llegar, incluso, a problemas interdistritales dentro de ciudades. En las siguientes líneas, se analizará el conflicto de jurisdicción territorial, adentrándonos dentro de la problemática de Lima Metropolitana.

Descripción del conflicto de jurisdicción territorial

Antes de describir lo que es un conflicto de jurisdicción territorial, primeramente, debemos adentrarnos en las normas que existen en el Perú relacionadas al ordenamiento territorial, en primer lugar, tenemos la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización que, en el inciso 1 de su artículo 7 señala que:

El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias, distritos y centros poblados, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el Estado y gobierno a nivel nacional, regional y local, conforme a sus competencias y autonomía propias, preservando la unidad e integridad del Estado y la nación.

Por otro lado, la Ley Nº 23853, Ley Orgánica de Municipalidades, en su artículo 6 señala que:

Las Municipalidades ejercen jurisdicción con los siguientes alcances: 1. La Municipalidad Provincial sobre el territorio de la respectiva Provincia y el Distrito del Cercado. 2. La Municipalidad Distrital sobre el territorio del Distrito. 3. La Municipalidad Delegada sobre el territorio que le corresponde según delimitación hecha por el respectivo Concejo Provincial.

Las normas nos brindan un marco general de las competencias y funciones de cada gobierno; asimismo, también es importante señalar que la Constitución Política del Perú en el artículo 189 al 192, nos da los alcances de como se organiza el territorio peruano, los gobiernos regionales y locales, y el importante carácter de la descentralización, se menciona al Callao como una Provincia Constitucional y, como sabremos del análisis de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, también tiene carácter de región, con todo lo que ello implica.

Como se puede apreciar, de las normas en cuestión, si nos circunscribimos solo al ámbito de Lima y Callao, nos encontramos con un territorio muy pequeño, pero altamente fragmentado, a tal punto que se ha vuelto casi imposible si quiera, concluir proyectos de avenidas o autopistas que interconecten todo el territorio. No solo eso, también, al ser un territorio tan fragmentado, los conflictos entre los pequeños distritos de cada ámbito administrativo han provocado enormes problemas de gestión y gobernabilidad.

Viendo este panorama, cabría la pregunta: ¿Qué es un conflicto de jurisdicción territorial? Podríamos definirlo como un problema de competencias entre gobernaciones diferentes que pueden presentarse a nivel local, provincial o regional, sobre el particular, señala Salomé (2018):

Los conflictos de jurisdicción afectan la normal acción de las instituciones públicas y el respectivo cobro de los impuestos por las diversas municipalidades, así como el otorgamiento de licencias y autorizaciones. Un caso concreto de ello es lo que ocurría en la zona urbana de San Ignacio, colindante entre los distritos de San Juan de Miraflores y Surco (Lima Metropolitana), que por más de 40 años tuvieron problemas y como por ejemplo los distritos de Santiago de Surco con Magdalena; Lurín con Pachacamac; Ate con la Molina, Independencia con Comas, Independencia con San Martín de Porres y demás. (Pág. 38)

Dejar claro que es una demarcación territorial también es importante, porque las demarcaciones son las que marcan la pauta en este tipo de problemas, al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:

La demarcación territorial es la división Política del territorio en regiones, departamentos, provincias y distritos y tiene consecuencias en la vida social y política del país; tanto en la Constitución Política de 1979 como la de 1993 han establecido que sean normas con rango de ley aprobadas por el congreso las que establezcan tal configuración del territorio nacional”. Por tanto, es este el órgano que conforme a sus respectivas competencias para establecer la respectiva demarcación territorial. (Exp. N° 001-2001-CC/TC, Fundamento 3).

Recapitulando, podemos definir el conflicto de jurisdicción territorial, como un conflicto que se presenta entre gobiernos locales, provinciales y regionales, en materia de competencias para cobrar tributos, brindar servicios o emprender proyectos de infraestructura, y que se presenta por una deficiencia existente a nivel normativo dada la mala o inexistente demarcación territorial.

Los conflictos territoriales existentes en Lima

Lima es un caso particular en el Perú, en primer lugar, porque es la capital del país, y durante el último siglo se ha consolidado como el poder político y económico del país, concentrando la riqueza y el poder político, la centralización ha sido tan grande que, las migraciones, aún hoy 2021, no paran, aumentando la población y un crecimiento descontrolado y horizontal de la ciudad; en segundo lugar, porque solo en los últimos 50 años, en Lima se han creado más de diez nuevos distritos, consolidándose nuevos centros residenciales que concentran una gigantesca población y han generado un sinnúmero de problemas a nivel de gestión y servicios.

Dentro de estas dinámicas, los nacientes distritos de Lima, nacieron con problemas de antaño de demarcación, problemas que vienen incluso de épocas coloniales, así lo señala Pinella (2009), al dar una explicación del por qué existen conflictos territoriales:

Creemos que se debe principalmente a que la mayoría de estos lugares fueron creados antes de que existiera una normativa que delimitara claramente un límite entre ellos, ya que la creación de la mayoría de los distritos se originó en la época colonial, con base en antecedentes geográficos, decisiones políticas arbitrarias, identidad sociocultural de la población o por características fisiográficas del paisaje como ríos, colinas, crestas de montañas, tipologías que eran fáciles de identificar desde ambo lados de la frontera distrital y que en la actualidad ya no se encuentran presentes. (Pág. 42)

Así, vemos que, a nivel de Lima Metropolitana, existen conflictos generalmente empujados por el pago de tributos y la dación de servicios públicos, en tal sentido, podemos encontrar conflictos en distritos pequeños como entre San Isidro y Magdalena del Mar, o entre grandes distritos como por ejemplo Lurín y Pachacamac, o San Martín de Porres y los Olivos, etc. Esto genera graves perjuicios no solo a los gobiernos distritales, sino, sobre todo, a los ciudadanos, así lo señala López (2018):

En el Perú, existe un sinnúmero de situaciones que involucran conflictos territoriales que menoscaban los derechos de los ciudadanos, y originan la ineludible necesidad de que sean prontamente resueltos por las autoridades gubernamentales. Según el Instituto Peruano de Administración Municipal (IPAM), los conflictos territoriales de Lurín-Pachacámac, San Martín de Porres-Independencia y San Isidro-Magdalena son los más complejos en Lima. Otros casos son los conflictos de límites Callao-Lima Metropolitana, Chorrillos-Surco, Chorrillos-Barranco, Chorrillos-Villa El Salvador, San Juan de Miraflores-Chorrillos, Ancón-Puente Piedra y Magdalena-San Miguel. También figuran los casos de Magdalena-Pueblo Libre, Punta Hermosa-Punta Negra, San Bartolo-Santa María del Mar, Pucusana-Santa María del Mar, Surquillo-San Borja, Surco-Barranco y Ate-Surco. En el interior del país existen problemas territoriales en Ayacucho. Asimismo, existe conflicto territorial entre Puno y Moquegua. (Pág. 134-135)

Entendemos, entonces, que solamente si nos vamos a analizar el caso Limeño, podemos observar que dentro de sus propios distritos, existen serios problemas de demarcación territorial, lo que conlleva a conflictos de jurisdicciones y las consecuencias están vistas en la calidad de vida de los ciudadanos que viven en los límites de estos distritos y que la ambigüedad de no saber con exactitud a que distrito pertenecen, les genera, incluso, una indefensión si es que quisieran hacer algún reclamo o iniciar un procedimiento administrativo a la Municipalidad correspondiente.

Agrupaciones territoriales de Lima

Lima es un territorio pequeño a nivel territorial, pero agrupa una enorme población, vamos a dar un vistazo a como Lima es agrupada de diferentes formas a través de distintos sectores, mencionaremos cuatro por tratarse de los más evidentes.

A nivel de sector interior, es decir, seguridad ciudadana, la Policía Nacional del Perú (PNP) agrupa Lima en cuatro jurisdicciones policiales, también llamadas “zonas operativas” que son Norte, Sur, Centro y Este; por otro lado, desde el sector educación, concretamente desde las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), el Ministerio de Educación divide el territorio en siente UGELs, en un diagrama muy parecido al de la PNP; dentro de la gestión política y de las municipales de Lima Metropolitana, y acorde a la Ley Nº 29029, Ley de la Mancomunidad Municipal, se agrupa la ciudad en siete grandes mancomunidades, esto en búsqueda de una mejor gestión de servicios; finalmente las encuestadoras, como por ejemplo IPSOS, cuando realizan estudios de mercado consideran la existencia de cinco sectores, incluso existió una polémica al mencionar hace unos meses la palabra “Lima Moderna” para definir a uno de estos y que concentraba a los distritos llamados “tradicionales”.

Como se podrá observar, estos sectores se basan en un factor geográfico para separar Lima y mejorar sus condiciones de organización para un mejor servicio y gestión de cada sector. Ahora bien, no se puede dejar de mencionar el Proyecto de Ley Nº 6475/2020-GL presentado por la Municipalidad Metropolitana de Lima el 12 de octubre de 2020 al Congreso de la República y que plantea la creación de una Alcaldía Mayor, esta propuesta plantea la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades en cuanto al Régimen Especial de la Municipalidad Metropolitana de Lima y plantea la creación de tan solo cinco jurisdicciones.

Prontamente estaré publicando más alcances sobre el tema en base a la construcción de una tesis. 
 
Fuente de información

Congreso de la República (2002). Ley N° 27783 - Ley de Bases de la Descentralización.

López Flores, B. J. F. (2018). Descentralización, conflictos territoriales y proceso competencial. Justicia & Derecho. Revista N° 7, 133 – 154.

Pinela Odar, M. (2019). La gestión de conflictos y competencia territorial vistas desde la gestión pública. Pensamiento Crítico. Vol. 24 – Nº 2 – 2019, 37 – 54.

Salome Alfaro, Liz Consuelo (2018). Conflictos de jurisdicción asociados a la aplicación de la legislación de delimitación territorial de los distritos de San Martín de Porres e Independencia en el año 2015. Universidad Peruana Los Andes, Huancayo, Perú.

Tribunal Constitucional (2001). Exp. N° 0001-2001-CC/TC.